区检察院检察长 韩晓帆

　　2019年3月22

　　主任、各位副主任、各位委员：

　　2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，江苏成为试点地区之一。雨花台区人民检察院根据上级部署，把充分履行检察职能与建设“强富美高”新雨花相结合，攻坚克难，主动作为，公益诉讼工作取得了阶段性成果。

　　一、检察机关公益诉讼的职能和法律依据

　　检察机关提起的公益诉讼是指针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况，由检察机关及时提起民事或行政公益诉讼，加强对国家和社会公共利益的保护。2017年6月，第十二届全国人大常委会第二十八次会议通过了修改后的民事诉讼法和行政诉讼法，赋予检察机关提起公益诉讼的权力。其中《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条增加一款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条增加一款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”2018年3月，最高人民法院和最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼的范围：一是民事公益诉讼，即人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的；二是行政公益诉讼，即人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的。至此，检察机关履行公益诉讼职能的法律体系初步建立。

　　二、区检察院开展公益诉讼的主要做法和成效

　　1、公益诉讼在探索中起步。近年来，雨花台区先后实施了 “攻坚三个主战场”、“两桥地区改造”、“263”专项行动等系列重点工程，城市发展、产业转型、群众生活都与食品、药品和环境安全等息息相关。区检察院紧贴中心工作，主动介入南南河污染、工业废料倾倒牛首山风景区等敏感事件的前期调查处置，督促相关行政执法部门查清事实，主动回应社会关切。引导行政执法部门关注群众身边的药店、美容店、卤菜店、母婴用品店等场所，深挖细查非法使用添加剂、销售未经审批药品等违法犯罪行为，并从中发现一批公益诉讼案件线索。2016 年，区检察院办理了江苏安伟再生资源有限公司、喻益伟、赵孝平污染环境案，上述被告人在废旧电池回收过程中，违反国家法律规定，直接向城市排水管网倾倒有毒、有害废液，严重污染环境。在严格依法办理刑事案件的同时，根据上级要求，区检察院还承担民事公益诉讼的相关取证工作。先后走访10余家行政执法单位和企业，询问了近20位证人和行业专家，补充形成证据材料30余份，200多页，完善了证据体系。2018年3月，法院判决被告江苏安伟再生资源有限公司、喻益伟、赵孝平赔偿生态环境修复费用30.9690 万元。该案为全市首例民事公益诉讼案件，雨花台区检察院打响了办理公益诉讼案件的第一炮。

　　2、刑事附带民事公益诉讼逐步常态化。坚持在依法严惩侵犯公共利益犯罪的同时，大力提倡恢复性司法理念，推动社会关系的及时修复。如在办理生态环境和资源保护类案件中，积极引导推行补种复绿、增殖放流、缴纳修复费用等补救性举措，实现打击犯罪与生态修复有效对接。在办理常国彬等3人违法回收处置废机油污染环境案中，区检察院主动提前介入，以环保局检察官工作站为平台，及时了解危险废物的分类、损害鉴定、修复费用计算等专业知识，督促环保局迅速开展现场污染物收集，损害程度鉴定，聘请专家研究修复方案和计算修复费用等工作。督促公安机关及时与环保局对接，在立案后，依照法定程序转化行政执法部门的相关证据，确保达到以审判为中心的诉讼要求。同时，从及时落实环境修复责任，改变环境被破坏的现状考虑，我院深入开展说理释法，让被告人及家属明白只有做出真正悔罪表现才能得到从宽处理。在案件审查起诉阶段，被告人通过其家属向司法机关缴纳环境损害赔偿费合计人民币20万元，为后续环境修复工作打下了基础。结合办理生态环境类案件，及时向行政主管部门、街道社区等发出检察建议，规范常态管理，共同营造生态环境保护的良好氛围。针对群众反映强烈的商住楼餐饮大气污染、露天垃圾场污染和无证摊贩回收有毒有害废弃物等问题，与相关单位进行工作磋商，联合街道社区、环保局、水务局、市场监督管理局等单位多次开展现场检查，并提出督促履职检察建议，受到广泛重视。多个街道组织专门力量，整治现场数千平方米，清运废弃物数十吨，一批露天垃圾场得到有效整治。相关工作信息被市检察院主要领导批示肯定。2018年，区检察院共提起刑事附带民事公益诉讼3件。2019年1-3月，区检察院已经立案12件。

　　3、行政公益诉讼取得更多理解和支持。雨花台区农业局作为渔业主管部门，负有对辖区内省级高效设施渔业项目专项补贴资金的发放进行申报、指导、监督和管理的职责。在南京某农业科技发展有限公司的渔业设施不符合规定的情况下，履行项目管理和监督职责不到位，导致财政部门向该公司错误发放2009年、2010年补贴资金共计145万元。2017年9月，我院发出收回国有财产的诉前检察建议，该局表示接受，但后续措施不力。2017年11月，我院决定依法提起行政公益诉讼。收到法院应诉通知后，该局立即聘请了律师，并迅速决定通过提起民事诉讼的方式追回国家损失。2017年12月，雨花台区农业局以南京某农业科技发展公司为被告提起民事诉讼，审理中，该公司同意分期全部退还145万元补贴资金。截止2018年8月，雨花台区农业局已经全部收回145万元国有财产并上交财政。同月，经我院申请，人民法院以行政机关已经履职，促进依法行政、维护国家利益的公益诉讼目的已经达到，裁定终结该行政公益诉讼。该案是2017年7月《中华人民共和国行政诉讼法》修改后，南京市检察机关首例行政公益诉讼案件，被写入市委政法委《2018法治南京建设十件实事》中，成为“持续推动公益诉讼工作落实”的典型案例之一。近年来，区检察院主动与12345政务热线紧密对接，定期梳理汇总与食药环相关的投诉线索，清晰把握社会热点，准确了解群众诉求。充分利用在市场监督管理局、环境保护局设立的两个检察官工作站，共同开展现场走访，实地调查和理论研究，变事后监督为事前引导、事中推进，携手转变工作理念，有效形成司法共识。

　　4、诉前检察建议基本实现监督领域全覆盖。行政公益诉讼的监督力度大，但是程序周期较长，见效较慢。因此，程序快捷的诉前检察建议也就成为检察机关开展公益诉讼的重要手段之一。区检察院结合诉农业局行政公益诉讼案件产生的影响，增加交流互动，加强工作宣传，区内行政单位逐步重视检察机关公益诉讼工作，诉前检察建议采纳和整改率得以大大提高，仅2018年，区检察院就对行政单位慢作为和不作为等情况，及时提出检察建议26件，阐明法律后果，促进思想转变，相关单位已落实整改25件。2018年采纳整改率已经达到95%。通过检察建议，希望相关单位采取积极措施开展保护国有资产、整治环境、督促行政部门负责人依法出庭应诉等工作。实践证明，通过公益诉讼诉前程序，以柔性举措落实刚性监督，促进行政机关依法履职、适格主体主动维权，有利于及时保护公益，也可以用最小的司法资源获得最佳的“三个效果”，实现司法的最佳状态。2019年1-3月，区检察院已经发现诉前检察建议线索30余件，经审查后发出1件并收到回函。

　　三、检察机关履行公益诉讼职能仍面临一些困难

　　区检察院的公益诉讼工作在区委的正确领导下，在区人大常委会的有力监督下，在区政府的充分支持下，取得了长足的发展。但是，从检察机关内部看，仍然还存在一些不足：检察队伍的公益诉讼工作理念还不能全面适应经济社会发展的新形势，思路还需要进一步拓宽；司法办案的社会效果还不能完全满足人民群众的期待，办案方式方法还需要进一步优化；工作机制建设还需要加快和完善，干警的专业化能力还需要进一步提升和强化。同时，从外部环境看，也有很多需要改善的地方：一是公益诉讼工作局面还需要进一步优化。检察机关的法律监督工作还需要更多的关心和支持，特别是需要政府部门的理解和配合。二是公益诉讼的影响还需要进一步扩大。人民群众对检察机关公益诉讼职能还不够了解，还需要更广泛的宣传普及，打牢群众基础。三是公益诉讼的配套机制还需要进一步健全。环境公益诉讼案件的损害鉴定费用等事项还需要法律法规的规范和保障，通过诉讼取得的损害赔偿金也需要专门机构和专用账户来管理和使用。

　　四、检察机关公益诉讼工作的努力方向

　　根据最高人民检察院部署，从2019年起，“做好公益诉讼检察”列入全国检察机关“四大检察”重点工作之一。同时，最高人民检察院正式公布机构改革方案，公益诉讼检察厅单独设立，公益诉讼工作正式成为检察机关主要业务之一。对各级检察院而言，这既是压力，更是挑战，任务艰巨，使命光荣。今后一个时期，区检察院将在以下几个方面努力，力争推动公益诉讼检察工作再上新台阶。

　　1、进一步在工作制度建设上有突破。更加重视诉前程序作用，建立健全诉前沟通机制，实现监督手段多样化。健全人民检察院与人民法院、行使行政执法权单位间的工作协调机制，确保个案协商通畅，推动类案达成共识，努力在雨花营造良好司法氛围。进一步规范公益诉讼办案流程和标准，严格执行办案期限，准确使用法律文书，确保案件质量。设立专门办案组织，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察职能体系，提高工作效率。

　　2、进一步在工作效果提升上有突破。当前，雨花正在全面推进“五城共建”，检察工作必须明确定位，与之紧密结合，要在建设“现代产业城、科技创新城、特色枢纽城、红色文化城、幸福宜居城”中找到检察工作切入点。保护生态环境和自然资源、保护食品药品安全、保护国有财产、规范国有土地使用权出让等领域大有可为，也必须有所作为，要努力在全区高质量发展大业中做出检察贡献，体现检察价值，树立检察形象。努力提升监督实效，让公益诉讼从独脚戏变成大合唱，形成双赢、共赢和多赢局面。

　　3、进一步在人才队伍培育上有突破。坚持以能办案、善研究、会沟通为目标，培育一批复合型专业化人才。邀请高等院校、专业机构的专家学者讲学授课，丰富干警知识层次。实施跨单位挂职锻炼，选派干警前往市场监督管理局、应急管理局、财政局等单位学习，了解专业技能，掌握执法规范。通过定期联席会议、专题研讨等方式，研究新情况、统一新认识、解决新问题。鼓励单位间同志联合撰写调研文章，推动理论和实践相结合，提高认识境界，增强实干能力。

　　各位主任、各位副主任、各位委员：新时代，检察工作要全力保障发展大局新形势，满足人民群众新需求，区检察院将自加压力，主动适应，跟上变化，向社会、为人民、给国家提供更新、更优的司法服务。

　　以上报告，不当之处，敬请批评指正。

　　名词解释：

　　1、“四大检察”：指做优刑事检察，做强民事检察，做实行政检察，做好公益诉讼检察。

　　2、“诉前检察建议”：是指在提起行政公益诉讼之前，先行向相关行政部门提出检察建议，督促其依法履行职责，实现尽量减少诉讼环节，节约司法资源的目的。同时，可以提高检察机关办理行政公益诉讼案件的质量和效率，督促行政部门及时纠正违法履职或不作为。

　　3、“刑事附带民事公益诉讼”：人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。